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新預算法實施條例:新在哪里,亮在哪里,難在哪里

發布者:管理員  2020-10-10 16:48:08

 最新修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》(下文中簡稱“新預算法實施條例”),于2020年8月3日正式公布,并于2020年10月1日起施行。

  我國預算法實施條例于1995年發布施行,此次修訂本著深化財稅體制改革的成果、細化明確預算法有關規定、滿足預算管理實際需要等原則,是我國預算法律制度體系建設的重要立法成果,及更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用的法治保障。作為一項財政預算改革,其修訂所遵循的根本依據是黨中央、國務院關于預算管理的重大決策部署;作為一個下位法,其實施嚴格遵循并貫徹落實2014年通過的《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》(以下簡稱“新預算法”)。值得關注的一處細節是,早在2015年6月,國務院法制辦公室就關于《中華人民共和國預算法實施條例(修訂草案征求意見稿)》向全社會征求意見,而作為上位法的新預算法和下位法的新預算法實施條例出臺時間之間,仍存在一個較明顯的跨度,充分表現出相關部門在推動后者修訂過程中的重視、審慎與攻堅克難。

  整體看來,新預算法實施條例“新”在七大方面。

  第一,根據新預算法對預算編制主體、程序、內容、依據及法律責任等的規定,對預算編制做了細化規定,包括時間、內容、規范收入編制等。

  第二,根據新預算法對部門預算組成、管理職權、編制的規定,對部門預算口徑、收支范圍、項目支出管理作了規定。

  第三,根據新預算法對預算公開的規定,對預算公開作了細化規定,包括:轉移支付的公開,政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等的公開,部門及所屬單位的公開。

  第四,從三方面對規范轉移支付制度作了規定,包括:明確一般轉移支付范圍、建立健全專項轉移支付定期評估和退出、規范轉移支付預算下達。

  第五,基于新預算法對地方政府債務管理較全面的規定,對政府債務管理作了規范,包括:細化地方政府債務余額限額、明確轉貸債務、完善風險評估和預警機制、合理安排發行政府債券。

  第六,本著預算和績效管理深度融合的目標,對預算管理各環節細化完善了績效管理的有關要求,包括:完善預算績效管理制度、強化績效結果應用、進一步明確職責。

  第七,對規范財政專戶管理作了規定,包括:明確財政專戶含義及使用范圍、對財政專戶設立作出嚴格規定、規范財政專戶資金管理。

  逐步聚焦,新預算法實施條例“亮”在十個細節。

  一是預算編制要求從約束性轉向預期性,預算草案應征求稅務、海關等征收部門和單位的意見,掌握下一年度預算收入征收預測情況,建立收入征管信息共享機制。

  二是對預算編制內容的規定覆蓋范圍是中央和地方一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算,以及各部門、各單位預算。

  三是部門預算按照全口徑預算管理,且應當反映一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算的所有資金,但不包括社會保險基金預算;而部門預算收入包括預算撥款和其他收入,部門預算支出包括基本支出和項目支出,且撥款收入及其相對應支出須單獨反映。

  四是對部門預算管理的規定,覆蓋范圍均為本部門及其所屬各單位,而不僅僅為本部門。

  五是明確規定了部門預算項目支出實行項目庫管理,及入庫評審、滾動管理、支出管理、預算評審等事宜。

  六是規定一般性轉移支付細化到地區,專項轉移支付細化到地區和項目。

  七是規定部門及所屬單位預算和決算須公開基本支出和項目支出,且各部門所屬單位批復后也要及時公開。

  八是明確將均衡性轉移支付納入一般性轉移支付,建立健全專項轉移支付的定期評估和退出,取消設立依據失效或者廢止的專項。

  九是轉貸債務管理方面,轉貸權在上級政府,而轉貸債務列入的預算調整方案在負有直接償還責任的下級政府。

  十是在財政專戶設立方面,財政部與央行分工合作,開設、變更財政專戶須財政部核準,撤銷則報財政部備案,而央行同時對銀行業金融機構開戶負有核準、管理和監督職責。

  與此同時,值得關注的還有,新預算法實施條例“難”在四層明確。

  第一層,相關執行路徑的明確仍有空間。新預算法預算公開的規定強調了本級政府預算公開、本部門預算公開,但是新預算法實施條例在預算公開方面進一步規定了所屬單位預算公開,且時間上也有一個20天的限定??紤]到我國各部門內部設置結構,難免有多層級、多架構、多部門等具體情況,貫徹落實相關要求不可說沒有難度,而將相關準備工作做足做好,并明確落實路徑,可化難為易。

  第二層,相關提法深度的明確仍有空間。關于預算公開:前文中,規定了專項轉移支付公開應細化到地區和項目,可理解為要求落實到中央對地方專項轉移支付的項目數量;后文中,進一步明確,對于按照項目法管理分配的專項轉移支付,細化到下一年度組織實施的項目上,即意味著落實具體地區、項目及金額。相關闡述似可明確以便落實。關于四本預算之間的關系,矢量層面的調入與調出,同樣有值得明確的空間。此外,政府性基金預算當中,對特殊國債和地方政府專項債券的納入及債務運行相關事宜的明確,也值得期待。

  第三層,相關事項范疇的明確仍有空間。新預算法實施條例對預算調整作了規定,但對預算調劑的闡明卻留有空間。而不難注意到,2015年6月征求意見稿曾包含對預算資金的調劑規定。由此說明,這可能值得作為一個關注和期待的細節之處。

  第四層,相關制度細化的明確仍有空間。不難注意到,支出標準當中的基本支出標準和項目支出標準,此次明確規定由財政部門來制定,且預算編制程序當中亦明確要求財政部門來制定預算編制規程,而此相關規定,實際上聯通著相關實務部門未來近期的制度細化事項,值得進一步期待。


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